2025年2月10日，經(jīng)合組織（OECD）和世界貿(mào)易組織（WTO）聯(lián)合發(fā)布《數(shù)據(jù)監(jiān)管的經(jīng)濟影響：平衡開放性與信任》報告，指出跨境數(shù)據(jù)流動對全球經(jīng)濟至關(guān)重要，但相關(guān)監(jiān)管措施引發(fā)諸多爭議。報告通過商業(yè)問卷調(diào)查、計量分析和建模，評估不同數(shù)據(jù)流動和本地化監(jiān)管措施的經(jīng)濟影響，為政策制定者提供決策依據(jù)。

一、數(shù)據(jù)流動與監(jiān)管環(huán)境演變

1、數(shù)據(jù)流動現(xiàn)狀：全球數(shù)據(jù)流量增長迅猛，自2015年到2021年，數(shù)據(jù)中心的全球流量增長了四倍，國際互聯(lián)網(wǎng)帶寬容量在2002-2021年增加了近800倍，且預(yù)計未來還會加速增長。數(shù)據(jù)流量的增長在經(jīng)濟活動和貿(mào)易中愈發(fā)關(guān)鍵，凸顯出對數(shù)據(jù)相關(guān)問題深入研究的必要性。

2、數(shù)據(jù)的特點

價值特性：數(shù)據(jù)的價值體現(xiàn)在使用而非數(shù)量上，合并其他數(shù)據(jù)時價值可能增加，具有固有和潛在價值，且可被不同主體同時使用，復(fù)制和共享成本極低。

與其他資源的區(qū)別：數(shù)據(jù)雖可視為生產(chǎn)要素等，但與“新油”不同，它不稀缺，使用時不被消耗或耗盡，可低成本復(fù)制和傳輸。

在數(shù)據(jù)-信息-知識-智慧（DIKW）層級中的地位：數(shù)據(jù)是該層級的基礎(chǔ)，經(jīng)分析轉(zhuǎn)化為信息，進而產(chǎn)生知識和智慧，各階段相互依存。

AI時代的新挑戰(zhàn)：AI的發(fā)展，尤其是生成式AI的興起，給國際貿(mào)易和數(shù)據(jù)治理帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)的可用性、訪問和多樣性等變得更為重要。

3、數(shù)據(jù)流動監(jiān)管的興起

監(jiān)管產(chǎn)生的原因：數(shù)據(jù)跨境流動引發(fā)了多方面的擔(dān)憂，如隱私和數(shù)據(jù)保護、監(jiān)管機構(gòu)難以對境外數(shù)據(jù)進行有效監(jiān)管等。各國實施數(shù)據(jù)流動監(jiān)管的原因包括保護隱私和個人數(shù)據(jù)、確保監(jiān)管和審計對信息的訪問、維護國家安全、保障數(shù)字安全以及推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管的方式：國內(nèi)對跨境數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管方式差異較大，主要分為四類：無跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管；開放保障，給予私營部門更多數(shù)據(jù)傳輸保障的自主權(quán)；預(yù)先授權(quán)保障，數(shù)據(jù)傳輸前需獲得公共部門的預(yù)先批準(zhǔn)；流動取決于臨時授權(quán)，根據(jù)具體情況經(jīng)相關(guān)部門審查批準(zhǔn)后的數(shù)據(jù)傳輸。此外，還有一些允許數(shù)據(jù)傳輸?shù)睦馇闆r。

數(shù)據(jù)本地化政策的實施方式：數(shù)據(jù)本地化措施是另一類重要的數(shù)據(jù)監(jiān)管方式，其定義為要求數(shù)據(jù)在特定領(lǐng)土內(nèi)存儲和/或處理。主要分為三類：本地存儲要求但無流量限制；本地存儲和處理要求并伴有明確的傳輸或訪問條件；本地存儲和處理要求且禁止傳輸（或有臨時例外）。此外，還出現(xiàn)了新的類別，如不要求本地存儲但需保證數(shù)據(jù)訪問的措施。

4、數(shù)據(jù)監(jiān)管引發(fā)的問題：數(shù)據(jù)監(jiān)管的多樣性導(dǎo)致監(jiān)管環(huán)境日益復(fù)雜和碎片化，這不僅使公共政策目標(biāo)（如隱私和數(shù)據(jù)保護、國家安全等）難以有效執(zhí)行，也增加了企業(yè)跨境運營的難度?！皵?shù)據(jù)自由流動與信任” 的概念旨在解決這些挑戰(zhàn)，強調(diào)在促進數(shù)據(jù)流動的同時確保數(shù)據(jù)得到有效保護和監(jiān)管，而清晰理解監(jiān)管環(huán)境及其經(jīng)濟影響是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要前提。

二、不同數(shù)據(jù)監(jiān)管方式的潛在經(jīng)濟影響評估

1、商業(yè)問卷調(diào)查洞察

數(shù)據(jù)流動監(jiān)管：多數(shù)企業(yè)認(rèn)為按類型或地理來源分離數(shù)據(jù)成本高昂，且使用或收集的大量數(shù)據(jù)屬于個人數(shù)據(jù)。企業(yè)對跨境數(shù)據(jù)傳輸新條件的影響存在諸多不確定，開放保障措施被認(rèn)為成本相對較低，約 55% 的企業(yè)認(rèn)為其能因信任提升增加銷售額；而禁止措施成本最高，部分企業(yè)認(rèn)為這可能導(dǎo)致業(yè)務(wù)停擺。

數(shù)據(jù)本地化：企業(yè)對數(shù)據(jù)本地化措施成本也存在高度不確定性，平均而言，存儲限制會使數(shù)據(jù)管理成本增加 16%，與流量限制結(jié)合成本更高，8% 的企業(yè)表示存儲和流量禁令會阻礙其在部分市場運營。僅 15% 的企業(yè)認(rèn)為數(shù)據(jù)本地化有好處，且多數(shù)企業(yè)不確定其能否實現(xiàn)國內(nèi)創(chuàng)新、隱私保護或數(shù)據(jù)安全等公共政策目標(biāo)。

2、數(shù)據(jù)監(jiān)管經(jīng)濟影響建模

模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)輸入：將商業(yè)問卷調(diào)查結(jié)果和計量估計（結(jié)構(gòu)引力模型）結(jié)果輸入WTO全球貿(mào)易模型（GTM）。GTM是一種可計算一般均衡（CGE）模型，描述了多部門國家間經(jīng)濟關(guān)系，此次使用的版本考慮了企業(yè)異質(zhì)性生產(chǎn)率，并對模型進行擴展，分離出數(shù)據(jù)管理（或 ICT）部門。

沖擊因素設(shè)定：數(shù)據(jù)政策通過貿(mào)易成本、信任 / 支付意愿（WTP）和數(shù)據(jù)管理成本三個渠道影響經(jīng)濟活動。為體現(xiàn)實際監(jiān)管措施，會組合這些沖擊因素，如模擬結(jié)合存儲條件和流量限制的數(shù)據(jù)本地化措施時，會同時考慮數(shù)據(jù)管理成本和貿(mào)易成本的變化。

情景設(shè)定：針對數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)本地化分別設(shè)定了多組情景。數(shù)據(jù)流動方面有四個情景，如無數(shù)據(jù)流動監(jiān)管、向平衡監(jiān)管轉(zhuǎn)變、地緣經(jīng)濟碎片化和數(shù)據(jù)流動末日情景；數(shù)據(jù)本地化方面也有四個情景，包括取消數(shù)據(jù)本地化、實施水平本地存儲條件、部門存儲和流量禁令以及全面存儲和流量禁令，通過這些情景評估不同數(shù)據(jù)監(jiān)管政策的經(jīng)濟影響。

3、相關(guān)成本和收益規(guī)模的確定

貿(mào)易成本：通過三步計算與數(shù)據(jù)流動政策相關(guān)的貿(mào)易成本變化，利用結(jié)構(gòu)引力模型估計貿(mào)易成本，結(jié)合DSTRI變化確定具體從價當(dāng)量（AVEs），并依據(jù)問卷確定可變和固定貿(mào)易成本的比例。

信任/支付意愿：結(jié)合引力模型對成本變化的估計和商業(yè)問卷中數(shù)據(jù)流動政策對貿(mào)易成本和銷售的影響，將貿(mào)易成本變化投影為信任/WTP 變化，即通過問卷中銷售變化與貿(mào)易成本變化的比例，將基于引力模型的貿(mào)易成本變化投影為信任/WTP參數(shù)的變化。

數(shù)據(jù)管理成本：依據(jù)商業(yè)問卷計算數(shù)據(jù)管理成本變化，先將問卷中運營成本變化轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)管理服務(wù)中間使用的成本增加，再映射為國內(nèi)和進口中間使用數(shù)據(jù)管理服務(wù)的生產(chǎn)率沖擊，以體現(xiàn)數(shù)據(jù)本地化導(dǎo)致的效率損失。

綜合變化：不同情景下，數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)本地化監(jiān)管的成本和收益變化各異。數(shù)據(jù)流動監(jiān)管情景中，無監(jiān)管情景下信任損失超過貿(mào)易成本降低帶來的收益；向平衡監(jiān)管轉(zhuǎn)變的情景下，貿(mào)易成本和信任變化的綜合影響較為積極；地緣經(jīng)濟碎片化和數(shù)據(jù)流動末日情景則導(dǎo)致成本增加和信任/WTP 降低。數(shù)據(jù)本地化監(jiān)管情景中，取消數(shù)據(jù)本地化可降低數(shù)據(jù)管理成本；水平本地存儲限制會增加成本；部門和全面的存儲與流量禁令不僅影響數(shù)據(jù)管理成本，還對貿(mào)易成本和信任/WTP產(chǎn)生負(fù)面影響，且全面禁令的影響更大 。

三、模擬結(jié)果分析

1、數(shù)據(jù)流動監(jiān)管變化的影響

對全球經(jīng)濟的總體影響：模擬結(jié)果表明，數(shù)據(jù)流動監(jiān)管變化對經(jīng)濟影響顯著。無監(jiān)管情景下，全球出口和 GDP下降，因為信任降低帶來的損失超過了貿(mào)易成本下降的收益；各地區(qū)向平衡監(jiān)管模式（開放或預(yù)先授權(quán)保障）轉(zhuǎn)變時，全球出口預(yù)計增長3.6%，GDP 增長1.77%；地緣經(jīng)濟碎片化情景中，全球出口預(yù)計下降1.76%，實際GDP下降0.94%；數(shù)據(jù)流動末日情景下，全球?qū)嶋H出口下降8.45%，實際GDP下降4.53% ，凸顯了數(shù)據(jù)流動對經(jīng)濟活動的重要支撐作用。

對不同收入水平經(jīng)濟體的影響差異：不同收入水平經(jīng)濟體受數(shù)據(jù)流動監(jiān)管變化的影響不同。高收入經(jīng)濟體在無監(jiān)管情景下GDP損失最大，而低-和低收入經(jīng)濟體則因監(jiān)管放松帶來的貿(mào)易成本降低獲得少量收益；向平衡監(jiān)管轉(zhuǎn)變時，低-和中等收入經(jīng)濟體受益最大，高收入經(jīng)濟體受益較少；地緣經(jīng)濟碎片化情景中，高和上中等收入經(jīng)濟體損失較大，低-中等收入經(jīng)濟體可能因未參與限制而獲得少量收益；數(shù)據(jù)流動末日情景下，高收入經(jīng)濟體損失最大，低-中等收入經(jīng)濟體也面臨較大沖擊 。

對不同區(qū)域的影響差異：各區(qū)域受數(shù)據(jù)流動監(jiān)管變化的影響因當(dāng)前監(jiān)管立場而異。在無監(jiān)管情景下，歐洲和北美等地區(qū)出口和GDP預(yù)計下降，而中亞部分經(jīng)濟體因貿(mào)易成本降低且信任未變而出口和GDP上升；向平衡監(jiān)管轉(zhuǎn)變時，亞洲部分區(qū)域和撒哈拉以南非洲因貿(mào)易成本降低和信任增加而受益；地緣經(jīng)濟碎片化情景中，多數(shù)區(qū)域貿(mào)易和GDP受到負(fù)面影響，其中中亞、東亞和中東及北非地區(qū)受影響最大；數(shù)據(jù)流動末日情景下，所有區(qū)域都遭受重大損失，東南亞地區(qū)GDP損失尤為嚴(yán)重 。

對貿(mào)易模式的影響：數(shù)據(jù)流動監(jiān)管變化會改變貿(mào)易模式。貿(mào)易轉(zhuǎn)移在其中起到重要作用，例如在無監(jiān)管情景下，需求會從先前采用開放或預(yù)先授權(quán)保障的地區(qū)轉(zhuǎn)向采用臨時授權(quán)的地區(qū)；中間聯(lián)系也影響貿(mào)易模式，如無監(jiān)管情景下，無監(jiān)管地區(qū)對先前采用臨時授權(quán)地區(qū)的出口因后者生產(chǎn)增加對中間產(chǎn)品需求上升而增加；在地緣政治情景中，東西方集團之間的貿(mào)易下降，集團內(nèi)部和集團外區(qū)域間的貿(mào)易上升；數(shù)據(jù)流動末日情景下，所有區(qū)域出口都大幅下降，但已實施最嚴(yán)格政策的地區(qū)受影響相對較小，部分區(qū)域間出口甚至有所增加 。

2、數(shù)據(jù)本地化措施的影響

對全球經(jīng)濟的總體影響：數(shù)據(jù)本地化措施對全球經(jīng)濟的影響相對較小，但具體效果取決于措施類型。取消數(shù)據(jù)本地化措施，全球GDP預(yù)計增長，出口增長0.26%，GDP 增長0.18%；實施水平存儲條件，全球出口和GDP預(yù)計略有增長；部門存儲和流動禁令會導(dǎo)致全球GDP和出口明顯下降，分別下降0.56%和0.95%；全面存儲和流動禁令對全球 GDP的損失最大，達(dá)到4.63% ，遠(yuǎn)高于部門禁令的影響。

對不同收入水平經(jīng)濟體的影響差異：不同收入水平經(jīng)濟體受數(shù)據(jù)本地化措施的影響不同。取消數(shù)據(jù)本地化措施時，低收入經(jīng)濟體因現(xiàn)有政策限制較多且缺乏數(shù)據(jù)流動監(jiān)管，GDP預(yù)計增長超過1%，受益最大；實施水平存儲條件，高收入經(jīng)濟體可能因監(jiān)管更嚴(yán)格而略有損失，中等收入經(jīng)濟體略有收益，低收入經(jīng)濟體收益較大；部門存儲和流動禁令對高收入經(jīng)濟體造成的損失最大 。

對不同區(qū)域的影響差異：數(shù)據(jù)本地化措施對不同區(qū)域的影響不同。取消數(shù)據(jù)本地化措施和實施水平存儲條件時，數(shù)據(jù)本地化政策最嚴(yán)格（但無臨時數(shù)據(jù)流動授權(quán)政策）的地區(qū)，如中亞和中東及北非地區(qū)，受益最大，出口和GDP因貿(mào)易成本降低和信任增加而上升；實施部門存儲和流動禁令時，所有區(qū)域都預(yù)計受損，歐洲、東南亞和大洋洲地區(qū)的GDP預(yù)計下降幅度較大 。

四、政策建議

1、政策背景與挑戰(zhàn)：各國審視數(shù)據(jù)政策的原因多樣，包括隱私保護、國家安全、監(jiān)管審計、數(shù)字安全和數(shù)字產(chǎn)業(yè)政策等。但當(dāng)前數(shù)據(jù)監(jiān)管格局復(fù)雜，跨境數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)本地化的監(jiān)管措施差異大，導(dǎo)致監(jiān)管環(huán)境碎片化，既不利于實現(xiàn)公共政策目標(biāo)，也阻礙了企業(yè)的國際化發(fā)展。因此，政府面臨的挑戰(zhàn)是在促進數(shù)據(jù)流動的同時，確保數(shù)據(jù)跨境時得到有效保護和監(jiān)管。

2、數(shù)據(jù)流動政策建議

強調(diào)數(shù)據(jù)流動的重要性：跨境數(shù)據(jù)流動是全球經(jīng)濟的命脈，數(shù)據(jù)完全自給自足（全面限制數(shù)據(jù)流動）會使全球GDP損失4.5%，出口減少8.5%。

無監(jiān)管的弊端：缺乏數(shù)據(jù)流動監(jiān)管同樣會帶來負(fù)面經(jīng)濟后果，若所有經(jīng)濟體取消數(shù)據(jù)流動監(jiān)管，貿(mào)易成本雖會下降，但信任也會降低，全球GDP將下降近1%，全球出口下降超2%，高收入經(jīng)濟體受影響最大，GDP可能下降超2%。

平衡監(jiān)管的優(yōu)勢：將開放數(shù)據(jù)流動與保障措施相結(jié)合的制度（如開放保障和預(yù)先授權(quán)保障類別），能平衡數(shù)據(jù)監(jiān)管的貿(mào)易成本和信任收益。若所有經(jīng)濟體采用這種方式，全球出口將增長3.6%，全球GDP增長1.77%，低和中低收入經(jīng)濟體受益最大，GDP可能增長超4%。

地緣經(jīng)濟碎片化的成本：數(shù)據(jù)流動制度沿地緣經(jīng)濟集團碎片化的經(jīng)濟成本巨大，實際全球GDP損失超 1%。因此，綜合來看，結(jié)合開放制度與保障措施的全球數(shù)據(jù)流動解決方案更有利于促進經(jīng)濟發(fā)展。

3、數(shù)據(jù)本地化政策建議

取消現(xiàn)有措施的積極影響：取消現(xiàn)有數(shù)據(jù)本地化措施雖影響較小，但總體是積極的，全球出口將上升0.26%，GDP上升0.18%，低收入經(jīng)濟體受益可能更大，GDP可能增長超1%，因為其現(xiàn)有制度往往更為嚴(yán)格。

不同措施的成本差異：轉(zhuǎn)向僅實施數(shù)據(jù)存儲要求而無流量禁令的政策，經(jīng)濟成本相對較小，全球GDP損失預(yù)計小于0.1%，且低收入經(jīng)濟體轉(zhuǎn)向這種限制較少的數(shù)據(jù)本地化形式時，GDP有望大幅增長。而全面的存儲和流量禁令成本極高，幾乎是在金融、電信和ICT服務(wù)等特定領(lǐng)域?qū)嵤┽槍π哉叱杀镜木疟叮遗c嚴(yán)格的數(shù)據(jù)流動限制措施成本相似。

4、綜合考慮與未來研究方向：數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)本地化政策相互影響，極端情況下，要求所有數(shù)據(jù)在國內(nèi)存儲等同于禁止數(shù)據(jù)傳輸。不同數(shù)據(jù)監(jiān)管措施在數(shù)據(jù)管理成本和信任收益方面存在差異，且數(shù)據(jù)本地化措施的信任收益難以確定。總體而言，數(shù)據(jù)政策對全球化經(jīng)濟至關(guān)重要，應(yīng)避免不必要的限制性政策，采用平衡和全球統(tǒng)一的方法進行數(shù)據(jù)監(jiān)管。未來研究可關(guān)注不同數(shù)據(jù)治理政策對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間數(shù)字鴻溝的影響，探討其如何加劇或縮小這一差距 。

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